Descentralización y Participación:
¿ Dos hermanos separados al nacer ?
de Beate Taufer
Tratando de superar las oscuras épocas históricas de poderes autoritarios centralizados, la izquierda desarrolló la idea que la descentralización administrativa trae consigo una entrega de importantes poderes estatales al pueblo. Hoy la reforma del estado bajo el concepto de la descentralización y participación ciudadana es un fuerte caballo de batalla de la izquierda uruguaya y latinoamericana. Es una de sus propuestas de reforma principales de mucho renombre, que marca su perfil político. Con ella se asocia la idea de la profundización democrática. La descentralización está identificada como ser la llave de un estado más humano, más adaptado a las demandas directas de los ciudadanos, que a su vez ejercen sus derechos soberanos sobre su territorio. Confiamos en que logrará amplias adhesiones políticas. Pero para que no resulte ser una burbuja de aire, que cuando se rompa tenga el efecto contrario, tenemos que tomar en cuenta una serie de precauciones que hacen del éxito del proyecto.
La descentralización por si sola no es necesariamente la renovación democrática esperada mientras no está acompañada de estructuras participativas autenticas. (En algunos países europeos ya hace muchos años que forma parte de continuas transformaciones administrativas bajo diferentes colores políticos, sin que ello significara mejoras en democracia. Buscan solamente la efectividad de gestión.) Puede haber una mera descentralización administrativa de tramites sin admitir formas de incidir sobre las planificaciones y ejecuciones de proyectos locales – o nacionales. Incluso puede haber una descentralización que instala formas burocratizadas de participación, que guardan la mera apariencia (política), restringiendo su fuerza renovadora y crítica.
Hay otro elemento sustancial en esta cuestión: La participación ciudadana no funciona sin una profunda reestructura de la administración pública. Es condición de una exitosa política de participación. Quiere decir que sin que se haya iniciado un proceso de efectividad, ejecutividad, velocidad, claridad en el tramitar y solucionar las demandas de la ciudadanía, la participación contiene incluso un peligro para la izquierda. El mensaje político con que se convoca a la ciudadanía es idealista, apelando a la esperanza, originando fé en las posibilidades de cambio: ” Anímate a soñar...hacéte oir...tu voz cuenta...” etc. Al haberse entregado el vecino con entusiasmo a dicha convocatoria, sacrificando muchas horas propias, entregando sus conocimientos y capacidades de forma honoraria, postergando muchas veces intereses personales, familiares, laborales etc. creyendo luchar por el bien de la sociedad, por el bien del barrio.... siente dolor y decepción cuando sus esfuerzos se pierden en caminos burocráticos, donde no tiene posibilidad de control, donde no hay transparencia, donde decidores anónimos definen finalmente lo que se va hacer o no se va hacer.... y este dolor puede transformarse en un decidido rechazo. Otra parte de la sociedad, no involucrándose directamente, pero observando los resultados con escepticismo, puede sentirse afirmado en su falta de confianza. Por ello es peligroso levantar esperanzas.
La producción laboral de la ciudadanía en los procesos participativos tienen el mismo valor que la producción laboral de los funcionarios públicos. Los últimos son pagos, los primeros son impagos. Cuantas reuniones, cuantos talleres, cuantos planes presentados... no nos engañemos: el trabajo de hormigas con qué los vecinos identifican detalladamente los problemas de su entorno barrial o zonal o departamental es una forma de suplantar al trabajo de la administración pública. La información reunida y entregada ahorra de forma sustancial cientos o miles de horas de trabajo de funcionarios públicos. Si no lo hacen los vecinos, lo tienen que hacer ellos. Ya que en partes se trata de crear la base de los planes y decisiones de desarrollo en los ámbitos locales, pero también nacionales, o se trata de controlar la eficiencia de las medidas gubernamentales en la práctica, detectar infracciones, fallos, etc. Puede convertirse en un invalorable instrumento que complementa cualquier funcionamiento público, en el ámbito que sea.
Si el gobierno, la fuerza política de izquierda, llama a la participación, deberá tener en cuenta el valor (laboral) de la misma. Deberá compensarlo anticipando su capacidad de “honrar” los esfuerzos ciudadanos con una contrapartida propia. La misma no puede ser otra que la garantía institucionalizada de cooperar con máxima eficacia con las elaboraciones presentadas por la sociedad civil. Por ello es necesario que la reforma del estado, en cuanto a su etapa “interna”, antecede a la etapa de integración participativa. Si ello no es realizable, debería instrumentarse de forma paralela, un decidido proceso de “reformas permanentes” que acompañe al proceso de integrar los elementos participativos en la administración pública. Por ello no alcanza la proclamada voluntad política de dar entrada a la participación. La voluntad política queda sin efecto si no cuenta con la capacidad administrativa de responderle a ella.
También deben existir los medios financieros para ejecutar los resultados de la participación. En los tiempos de escasez de recursos la participación puede ser un regulador democrático en repartir los mismos. Que la gente vote sus prioridades. Pero es solo un vehículo, ya que en verdad hay numerosas prioridades a resolver urgentemente, lo cual es sabido por el alma popular. Si encima le faltan ruedas al vehículo, o no tiene nafta....
Lo que llevaría al seguro fracaso es una visión que imagina la participación como un “remedio” para curar las enfermedades de una burocracia inoperante. El estado debe hacerse cargo de su producción y de su política laboral acerca de sus funcionarios. Debe relacionar sus costos con la efectividad con que actúan, condición de la sobre vivencia de cualquier emprendimiento. Aunque los vecinos pueden proponer incluso nuevos procedimientos administrativos, para ayudarles a los funcionarios de cumplir con sus tareas. Pero no pueden ponerlos en práctica sin la participación de los mismos. Acá es el terreno del estado. Tratando de invitar a la ciudadanía a actividades participativas manteniendo a la vez en suspenso, o postergando, la modernización administrativa sería un gran error. Los dos elementos son inseparables. La administración pública debe transformarse en contraparte válida de la participación ciudadana.
Hay que constatar que las experiencias realizadas en esta materia en el ámbito municipal en Montevideo indican claramente que el mayor obstáculo de una participación más satisfactoria no era la falta de detalladas propuestas vecinales presentadas en tiempo y forma, no era la falta de capacidad comunicativa de los vecinos – a través de sus comisiones barriales, lideres sociales, o a través de los consejos vecinales, o juntas locales, o de las múltiples instancias participativas abiertas que ofreció el municipio. No faltaban metodologías adecuadas. El problema era y es la inoperancia burocrática de un centralismo descentralizado.
Cuando hablamos de participación, generalmente pensamos en una relación entre estado y ciudadanía, en el marco del cambio previsto en las instituciones públicas. Pensamos también en una indispensable transparencia en cuanto a los planes que maneja el estado sobre los territorios, como primera condición para que los ciudadanos puedan tener confianza de que realmente forman parte del juego. Pensamos en instancias democráticas de negociación de conflictos que surgen a raíz de los distintos intereses de los diferentes actores. Que son los vecinos locales, el gobierno central, el municipio, inversores privados, gobiernos regionales etc., etc. Pensamos también en controles participativos a la hora de ejecutar los planes acordados.
Cuando hablamos de participación, pensamos también en otras formulas y otros ámbitos, donde la participación puede jugar un rol productivo e integrador. La participación puede tener muchas formas y metodologías distintas, que no son relacionadas directamente con la administración pública. Al contrario. En verdad la participación nació por la ausencia de la administración pública, a la hora de tener que organizar las necesidades básicas de sobre vivencia en comunidades locales. Los vecinos que tuvieron que levantar sus barrios sin ayuda estatal, los obreros de fabricas en conflicto, las poblaciones en luchas territoriales o ambientales. Recordamos las comisiones o grupos de autoayuda, relacionados con múltiples temas que se presentan diariamente en la sociedad, y donde el estado no llega, o llega tardíamente. Son formas de autonomía organizativa de larga tradición en Uruguay, y mantienen su legitimación especialmente frente a casos de inoperancia o desinterés administrativo. En este caso los vecinos deben tener el derecho de solucionar los problemas con autonomía e independencia.
La participación posee también una dinámica positiva recuperando a capas sociales marginadas para integrarlas nuevamente en una vida social y laboral digna. Ella ayuda en crear identificaciones y levantar la auto-estima de los que no tienen voz alguna. Forma parte de programas laborales específicos, programas recreativos, entrenamientos lúdicos (como el teatro participativo). La participación puede expresarse a través de medios artísticos como el diseño colectivo, o la creación de maquetas artesanales, con propuestas acerca de un territorio. Quiere decir: que las formas de participación pueden ser creativas y cambiantes. Cumple con ser un factor de inclusión social mientras la institucionalidad respeta y reconoce las características socio-culturales, o las tradicionales formas de participación, las estructuras vecinales desarrolladas, etc.
Sería un error, burocratizar la participación sometiéndola a las normas de un molde único, anexándola a los procesos burocráticos existentes de la administración.
Esto no quita que en la conjugación de diferentes formas de participación no debe faltar el elemento de la representatividad de un pensar o sentir colectivo en la comunidad. Es una condición para la administración pública de poder acceder a las propuestas ciudadanas. Tradicionalmente la gente junta firmas. Podrían realizarse votaciones locales acerca de determinados proyectos, o acerca de alternativas propuestas de desarrollo. Las audiencias públicas, previstas en
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